D’importantes organisations dans le monde entier reconnaissent le potentiel que présentent les bâtiments pour ce qui est de réduire la consommation d’énergie et les émissions de carbone.

• Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a consacré un chapitre aux bâtiments résidentiels et commerciaux dans son rapport de 2007, en soulignant que l’efficacité énergétique [Traduction] « présente les possibilités les plus diverses, les plus importantes et les plus économiques d’atténuation dans les bâtiments »[1].
  
  
• La Commission de coopération environnementale (CCE) a publié au printemps 2008 un rapport pour l’Amérique du Nord dans lequel elle révélait que les bâtiments (tant commerciaux que résidentiels) sont responsables de 33 % de toute l’énergie consommée et de 35 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) au Canada[2].
  World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) a amorcé un projet portant sur l’efficacité énergétique dans les bâtiments et sur la situation économique et les possibilités du milieu des entreprises[3]. Il reconnaît que les bâtiments commerciaux représentent 13 % de la demande mondiale en énergie et que, en dépit de l’existence de nouvelles technologies et pratiques pour accroître l’efficacité énergétique, peu sont mises en œuvre à grande échelle.
  
  
• Au Canada, le gouvernement a reconnu, dans son plan d’action intitulé Prendre le virage[4] et dans son Cadre réglementaire sur les émissions atmosphérique[5], en avril 2007, la nécessité d’un programme budgétaire amélioré pour les changements climatiques englobant l’efficacité énergétique. En vertu des mesures que prévoient ces plans, le Canada s’engage à réduire d’ici 2050 les émissions de GES de 60 % à 70 % par rapport aux niveaux enregistrés en 2006 et à imposer des normes minimales de rendement énergétique plus rigoureuses pour certains produits énergivores et pour la qualité de l’air intérieur.

Le Conseil des ministres de l’énergie reconnaît que la croissance économique continuera de faire augmenter la demande d’énergie dans les bâtiments commerciaux. En 2007, les ministres se sont entendus pour dire que l’efficacité énergétique et la conservation de l’énergie pourraient potentiellement faire baisser la demande d’énergie au Canada d’un montant égal à près de 25 % de la consommation d’énergie actuelle d’ici 2030[6]. Le Conseil affirme que :

«Les gouvernements peuvent jouer un rôle vital pour favoriser l’efficacité énergétique, à titre d’investisseurs dans des programmes qui stimulent les actions et à titre de décideurs et de responsables de la réglementation qui contribuent à structurer le marché et à réduire les obstacles à l’action.[7]»

Si beaucoup s’entendent pour dire que l’efficacité énergétique pourrait grandement réduire la consommation d’énergie et les émissions connexes, il reste encore au gouvernement du Canada à dresser un plan d’action stratégique exhaustif. Il est nécessaire de formuler une série complète de recommandations à long terme, axées sur l’action, pour atteindre les cibles de réduction des émissions du secteur des bâtiments commerciaux. Dans le présent rapport, on propose une série de mesures pour faire progresser l’efficacité énergétique dans le secteur des bâtiments commerciaux en circonscrivant et éliminant les obstacles à l’adoption de la technologie, et on y fait, ainsi qu’une analyse à long terme des incidences possibles du secteur sur les émissions de carbone à l’intention des responsables des politiques. Les recommandations portent principalement sur les émissions finales plutôt que sur celles qui sont attribuables à la production d’énergie.

Le rapport contient une analyse de haut niveau de l’efficacité d’instruments de politiques pour ce qui est de promouvoir l’efficacité énergétique dans les bâtiments commerciaux, et pour l’établissement d’un plan stratégique pour réduire les émissions de ce secteur. Il ne comporte pas d’analyse coûts-avantages complète de toutes les recommandations et ne donne pas le détail de la conception du programme pour leur mise en œuvre. Si elles sont adoptées, les recommandations que renferme le rapport seront une source de certitude à long terme pour l’industrie, certitude dont elle a absolument besoin avant de décider d’investir. L’information suivante est fournie dans le rapport, pour permettre de formuler un cheminement réaliste et réalisable en matière de politiques :

• le rendement énergétique actuel du secteur;
• les principaux catalyseurs et obstacles, pour l’investissement dans l’efficacité énergétique;
• les pratiques exemplaires de suivi et d’évaluation des politiques en matière d’efficacité énergétique;
• les tendances internationales dans le domaine de l’élaboration de politiques sur l’efficacité énergétique;
• les recommandations au gouvernement du Canada pour un rendement énergétique accru des bâtiments commerciaux.

1.2 Le partenariat TDDC-TRNEE

Technologies du développement durable Canada (TDDC) et la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) ont collaboré afin de recommander un cadre stratégique à long terme, avec des mesures spécifiques et successives pour améliorer l’efficacité énergétique dans les bâtiments commerciaux du Canada. C’est la première collaboration entre les deux organisations et elle est indicative de la nécessité de plus en plus grande d’éliminer le cloisonnement au sein du gouvernement pour pouvoir relever efficacement le défi de la politique climatique. Le travail dont ce rapport est le fruit est fondé sur des recherches antérieures qu’ont effectuées les deux organisations, et il renferme des recommandations conjointes pour des politiques fédérales favorisant l’adoption de technologies écoénergétiques dans le secteur des bâtiments commerciaux.

La TRNEE a été établie en 1988 par le gouvernement fédéral « pour jouer un rôle de catalyseur dans la définition, l’interprétation et la promotion, pour tous les secteurs de la société canadienne de même que pour toutes les régions du pays, des principes et de la pratique du développement durable »[8]. Elle est devenue une organisation crédible pour ce qui est de la formulation, à l’intention du gouvernement, de recommandations de politiques en matière de changement climatique, grâce à sa capacité à équilibrer et à intégrer les diverses perspectives des intervenants en se fondant sur des recherches objectives. Le fonds pour la technologie de TDDC a été établi en 2001 pour constituer le principal catalyseur de la constitution d’une infrastructure technologique du développement durable au Canada. À ce jour, TDDC et ses partenaires ont investi plus d’un milliard de dollars dans le marché de la technologie propre au Canada, lui donnant la présence financière nécessaire pour réaliser des gains véritables et d’envergure sur le marché. En 2006, la TRNEE a publié un rapport intitulé Conseils sur une stratégie à long

terme sur l’énergie et les changements climatiques. Le rapport avait pour objectif d’analyser la faisabilité de l’engagement du gouvernement à réduire les émissions de GES de 60 % en-deçà des niveaux de 2006 d’ici 2050. L’efficacité énergétique y était identifiée comme le principal volet de la stratégie pour atteindre les cibles de réduction, comme l’illustre le graphique 1.

GRAPHIQUE 1 : Diagramme des volets de réduction de GES – TRNEE [9]

Sur la ligne supérieure, le scénario du maintien du statu quo (MSQ) pour le secteur des bâtiments commerciaux était de 127 Mt CO₂ par année en 2050 et la cible de réduction des émissions fixée pour le secteur commercial était de 58 % de moins que le MSQ, c’est-à-dire 53 Mt CO₂ par année en 2050[10]. La réduction des émissions se répartit comme suit :

• 22 % grâce à la rénovation des bâtiments et à la gestion de l’énergie;
• 20 % grâce à des systèmes intégrés des bâtiments pour l’efficacité énergétique dans les nouveaux bâtiments;
• 16 % grâce à l’efficacité électrique de l’éclairage et de l’équipement.

La TRNEE a recommandé des recherches plus poussées pour examiner la faisabilité de l’élaboration et la mise en œuvre de nouvelles politiques pour chaque secteur en vue d’atteindre les cibles de réduction. Le présent rapport constitue la première étude sectorielle à être faite pour tester les conclusions de la publication de 2006.

En 2007, la TRNEE a publié son rapport intitulé D’ici 2050 : la transition du Canada vers un avenir à faible taux d’émission, dans lequel on recommande qu’un signal de prix pour le carbone soit appliqué au Canada pour atteindre les cibles de réduction des émissions fixées par le gouvernement. Selon les constatations présentées dans le rapport, d’autres échecs et obstacles du marché réduisent la réceptivité aux signaux de prix dans le secteur de la construction et, par conséquent, des politiques et des mesures réglementaires complémentaires s’imposent pour réaliser les réductions d’émissions possibles. C’est cette conclusion qui a été à la source de l’élaboration du rapport.

TDDC a publié à l’automne 2007 le cinquième d’une série de rapports Analyse d’investissement du DD MC sur les priorités d’investissement dans les technologies durables dans les bâtiments commerciaux. Le rapport, intitulé Écoefficacité des immeubles commerciaux, montre où les investissements devraient être faits dans les nouvelles technologies durables dans le secteur commercial. Après avoir consulté les parties concernées, une vision de l’industrie a été formulée, qui comprend une cible de 35,7 Mt éCO₂ par année d’ici 2030. La projection de modèle pour le MSQ sur lequel se fonde TDDC était de 109,7 Mt éCO₂ par année en 2030. Par conséquent, la vision de l’industrie révèle une réduction possible de 74 Mt éCO₂ par année (68 %) de moins par rapport au scénario de MSQ d’ici 2030.

Le rapport de TDDC recense aussi plusieurs enjeux non technologiques et obstacles fondamentaux du marché qu’il faut régler. Il s’agit de la nécessité de politiques de soutien, de codes et de normes ainsi que de modes de pratique qui permettront à la communauté financière de prendre des décisions plus éclairées en matière d’investissement et qui contribueront à l’atteinte des objectifs économiques et environnementaux du Canada. On trouvera dans le tableau 1 la liste des besoins recensés dans L’Analyse d’investissement du DDMC de 2007. Ils constituent un point de départ pour la recherche et l’analyse faites ici.

TABLEAU 1 : Besoins non techniques pour l’augmentation de l’écoefficacité des bâtiments commerciaux

Compte tenu du fait que le présent rapport découle de l’intention de jauger la faisabilité des cibles qu’a fixées le gouvernement du Canada pour 2050 et des projections sectorielles qu’a établies la TRNEE en 2006, la cible établie dans les sections qui suivent est de 53 Mt éCO₂ par année d’ici 2050. Cependant, la vision agressive de l’industrie qu’a formulée TDDC n’est pas négligée et, dans le rapport, on évalue aussi l’incidence des politiques publiques sur sa réalisation.

Le graphique 2 illustre la manière dont le rapport étaye les recherches antérieures des deux organisations et comblera une lacune des recommandations stratégiques sectorielles visant l’adoption de la technologie et la réduction des émissions de carbone des bâtiments commerciaux.

GRAPHIQUE 2 : Positionnement de la collaboration TDDC-TRNEE

1.3 OBJET

Le présent rapport a pour objet de munir les responsables des politiques fédérales d’un cheminement stratégique séquencé et d’un cadre de mise en œuvre pour accroître l’efficacité énergétique du secteur des bâtiments commerciaux du Canada. Plus précisément, les principaux objectifs du projet comportent les trois volets suivants :

• Circonscrire les obstacles à l’adoption de la technologie qui sont à la source des lacunes dans le déploiement des technologies liées à l’efficacité énergétique dans le secteur des bâtiments commerciaux.
• Recommander des politiques qui pourraient stimuler l’investissement dans les technologies écoénergétiques et leur adoption dans le secteur des bâtiments commerciaux.
  Établir un cheminement séquencé pour les politiques fédérales afin d’éliminer, de manière économique et écologique, les obstacles recensés dans le secteur des bâtiments commerciaux.

1.4 Portée du projet

Aux fins du présent rapport, les bâtiments commerciaux sont définis comme des structures qui sont utilisées, en tout ou en partie, pour des activités centrées sur l’échange de biens ou de services aux fins de profits. Comme exemples de bâtiments commerciaux, citons les magasins, les immeubles de bureaux, les restaurants, les hôtels, les stades et les entrepôts. Sont considérés comme des bâtiments commerciaux ceux dont au moins 50 % de la superficie est consacrée à des activités commerciales[11].

Les bâtiments institutionnels sont définis comme des structures qui sont utilisées, en tout ou en partie, pour des activités centrées sur l’offre de services d’intérêt public sans but lucratif. Donnons comme exemples de bâtiments institutionnels les écoles, les hôpitaux, les foyers de placement familial, les bâtiments voués au culte et les palais de justice. Sont considérés comme des bâtiments institutionnels ceux dont au moins 50 % de la superficie est consacrée à des activités institutionnelles[12].

Aux fins du présent rapport, l’expression bâtiments commerciaux désigne à la fois les bâtiments commerciaux et institutionnels. Cette recherche porte sur les bâtiments de toutes tailles, que ce soit dans un environnement rural ou urbain. Les bâtiments industriels et bâtiments résidentiels à unités multiples sont exclus par souci de cohérence avec la définition qu’applique Ressources naturelles Canada (RNCan). La recherche et l’analyse dont fait état le présent rapport portent principalement sur la consommation d’énergie et les émissions de carbone générées pendant la durée de vie des bâtiments puisque plus de 80 % de l’énergie est consommée pendant cette phase[13]; les phases de construction et de démolition du cycle de vie sont exclues. Le principal point de mire du rapport, aux fins de mesures d’atténuation, est l’efficacité énergétique plutôt que la cogénération, la production d’énergie sur place et l’énergie renouvelable.

Les instruments de politique publique dont il est question dans le rapport sont des actes délibérés de recours à des instruments réglementaires, non réglementaires et financiers pour influencer les comportements des consommateurs et de l’industrie dans le but d’une plus grande efficacité énergétique. La portée de la recherche présentée ici se limite à l’étude des politiques qui entraîneront une plus grande utilisation des technologies existantes dans le secteur commercial. On ne cherche pas à y faire une analyse coûts-avantages exhaustive de chaque instrument de politique, mais on appuie ses recommandations sur les recherches connexes, la consultation d’intervenants et la modélisation originale. La conception particulière de programmes à la lumière d’une telle analyse ne s’inscrit pas dans la portée du rapport.

Le graphique 3 illustre la manière dont le rapport met l’accent sur le rôle du gouvernement fédéral dans un contexte plus vaste. Les conditions environnementales et la conjoncture du marché rendent nécessaires des politiques en matière d’efficacité énergétique à tous les ordres de gouvernement, chacun assumant des rôles différents de régie. Les catalyseurs de l’industrie ressortent comme différents de ceux du gouvernement, ce qui signifie que, pour que les politiques puissent réellement modifier le comportement de l’industrie, elles doivent correspondre aux motifs fondamentaux des diverses compagnies et sociétés touchées

GRAPHIQUE 3 : Contexte de la portée du projet

1.5 Processus de recherche

La recherche et l’analyse sur lesquelles est fondé le rapport s’appuient sur les quatre grandes composantes suivantes :

1. Consultation des intervenants : Un comité consultatif d’experts s’est réuni à trois occasions au cours du projet pour examiner la recherche, vérifier les résultats et donner un avis sur les objectifs du projet et les recommandations. Par ailleurs, des consultations individuelles d’intervenants ont été organisées pour collecter de l’information. Ainsi, l’Association des biens immobiliers du Canada (REALpac) a réuni, en juillet 2008, un groupe d’investisseurs immobiliers du secteur commercial dans le but de présenter des recommandations et des commentaires à la TRNEE et à TDDC.

2. Collecte de données : Des données ont été recueillies auprès de sources diverses, dont RNCan, Statistique Canada, TDDC et un éventail de publications canadiennes et étrangères. Des hypothèses ont été formulées à partir de là quant à l’incidence probable des politiques sur l’efficacité énergétique dans les bâtiments commerciaux pour la composante de modélisation économique du rapport.

3. Analyse documentaire : Des recherches ont été commandées pour étudier des pratiques exemplaires relatives à l’évaluation des politiques sur l’efficacité énergétique, ainsi que les tendances internationales en matière de politiques sur l’efficacité énergétique des bâtiments. Des conclusions ont été tirées d’un examen de rapports et statistiques du gouvernement, de rapports d’associations de l’industrie, de la littérature grise et d’articles récemment publiés dans les médias.

4. Modélisation économique : Une liste d’options de politiques a été dressée à la lumière de consultations avec les parties concernées et de l’examen de la documentation en vue d’une modélisation économique originale. L’objet de la modélisation était de prévoir l’incidence des politiques sur le déploiement de technologies favorisant l’efficacité énergétique dans les bâtiments commerciaux du Canada selon quatre scénarios :

• Les effets sur le secteur du prix sur le carbone;
• Les effets sur le secteur des mesures stratégiques recommandées;
• Les effets conjugués sur le secteur du prix sur le carbone et des mesures stratégiques;
• Les effets conjugués, dans tout le secteur, du prix sur le carbone et de la réglementation du rendement énergétique.

On trouvera dans les pages qui suivent des renseignements détaillés sur les émissions produites par les activités consommatrices d’énergie dans le secteur des bâtiments commerciaux, ainsi que sur les obstacles à l’adoption de technologies écoénergétiques, les pratiques exemplaires d’évaluation des politiques et des recommandations pour les politiques publiques au Canada.

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