Nous avons porté trop peu d’attention aux résultats positifs de vulnérabilité réduite que nous pouvons atteindre par l’entremise de l’adaptation au changement climatique. Pourtant, il suffit parfois de peu. En réalité, nous nous adaptons à des événements liés au climat, notamment les inondations, les incendies de forêt, les conditions changeantes de pluie et de neige, les tempêtes de vent. La mise en place de nouvelles mesures de protection ou de nouvelles précautions, notamment des systèmes d’alerte rapides, des canaux évacuateurs ou des bâtiments renforcés, fait partie de l’adaptation. Toutefois, pour bien nous adapter, nous devons comprendre ce qui est à risque, pourquoi et ce qu’il faut faire à ce sujet. Le changement climatique crée un impact plus intense et délibéré sur notre environnement — construit par l’homme et naturel — qui exige des mesures également intenses et délibérées de la part des gouvernements, des collectivités, des entreprises et des particuliers. Il est essentiel de s’adapter au changement climatique, pas simplement d’en limiter l’ampleur et la cadence, pour que les collectivités et les entreprises soient en sécurité au cours des décennies de changement qui s’annoncent.

Il est sage de se préparer maintenant en prévision des impacts du changement climatique et ce, de plusieurs points de vue. Sans égard à la réussite de l’atténuation mondiale des GES, le monde fera probablement face à des décennies de réchauffement. L’adaptation est la seule façon de réagir qui s’occupe d’effets qui sont maintenant inévitables. À l’opposé de l’atténuation, qui apporte des avantages mondiaux à long terme, l’adaptation est principalement un enjeu local qui peut procurer des avantages annuels.

Au Canada, les gouvernements ont étudié la question de l’adaptation depuis plusieurs années et l’adaptation a fait son chemin sur l’ordre du jour national du climat dans une certaine mesure. Toutefois, à mesure que les impacts du changement climatique s’intensifient, particulièrement dans les régions nordiques, rares sont les mesures coordonnées et stratégiques visant à appuyer l’état de préparation du Canada. Les initiatives canadiennes d’adaptation passées, présentes et futures représentent généralement des réactions fragmentées aux tendances et événements locaux. Le grand public, plusieurs décideurs d’entreprise et du gouvernement et des segments de la population qui ne subissent pas directement les impacts d’un changement climatique ne font généralement pas le lien entre changement climatique et adaptation. De plus, nous ne réussissons pas à évaluer le besoin et l’importance de l’investissement nécessaire pour être prêts. On assume implicitement que les Canadiens — collectivités, entreprises et populations à risque — s’adapteront à mesure que la nature de la menace se précisera, avec peu ou pas d’interventions du gouvernement autres que la préparation et la diffusion d’information sur le changement climatique.

Cette approche est risquée à long terme. Tout comme le développement durable exige d’étudier l’ensemble des décisions et impacts économiques et environnementaux — une façon de penser et non pas simplement d’agir — l’adaptation au changement climatique doit être envisagée comme faisant partie des politiques, institutions et processus gouvernementaux (voir la figure 2). Elle doit devenir une partie intégrante du courant dominant. Plutôt que de créer de nouveaux processus, institutions et programmes gouvernementaux distincts, une approche efficace de l’adaptation consisterait à l’inclure en s’appuyant sur les règles de planification et d’émission de permis, par exemple, et en mettant à profit les relations et les partenariats établis entre des collectivités d’experts et le secteur privé, lequel détient un énorme enjeu en matière d’investissement en adaptation.

Cependant, malgré leur rôle important, à savoir procurer les conditions et les signaux qui faciliteraient l’inclusion de l’adaptation, les gouvernements du Canada commencent seulement à étudier sérieusement la façon dont ils doivent aborder la question, les obstacles potentiels à surmonter et avec qui il serait nécessaire d’établir des partenariats. En tant que pays riche, doté d’une main-d’oeuvre compétente et talentueuse, de marchés et d’institutions établis, de progrès technologiques et d’un gouvernement décentralisé, la possibilité que le Canada réussisse à s’adapter au changement climatique est élevée. Le rôle des gouvernements consistant à domestiquer ce potentiel est essentiel, mais reste largement inexploré. Toutefois, l’adaptation est plus que des ajustements en réaction aux climats futurs potentiels; il faut également porter attention à l’appui de stratégies permettant de bien s’adapter au climat actuel et à ses variations. Étant donné les nombreux risques qu’un climat changeant représente pour notre économie et notre environnement, il n’y a pas de temps à perdre.

1.2 Le programme de la TRNEE sur la politique d’adaptation au changement climatique

Consciente des nombreux risques économiques, environnementaux et sociaux qu’un changement climatique signifie pour le Canada, la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) a entrepris un programme de recherche sur les politiques pour étudier l’adaptation au changement climatique dans le Nord. Le programme était axé sur l’infrastructure matérielle du Nord canadien et la possibilité d’ajuster les mécanismes existants axés sur le risque — codes, normes et instruments connexes (CNIC), assurance et gestion des catastrophes — pour réduire la vulnérabilité de l’infrastructure en faisant de l’adaptation un courant dominant. De cette façon, nous pouvions combiner une question urgente (changement climatique) dans une région vulnérable (le Nord) et examiner des moyens connus (mécanismes axés sur le risque) de s’adapter à un climat changeant.

Nous avons étudié le Nord canadien en raison de la vulnérabilité unique de la région, avec ou sans changement climatique, et des impacts prévus en matière de développement qu’une économie en expansion aura sur les habitants et les collectivités de la région (voir Encadré 1). Les Canadiens du Nord comptent parmi les premiers à constater à quel point les conditions climatiques changeantes peuvent être rapides, surprenantes et plus importantes que les prévisions climatologiques actuelles. Les systèmes qui appuient l’adaptation, notamment les institutions et les mécanismes de planification, sont moins développés et moins robustes dans le Nord canadien que nul part ailleurs au pays. L’accès restreint aux ressources financières et humaines a une incidence sur la capacité des gens du Nord à appliquer des mesures adaptatives. Cette région convient parfaitement à une telle étude à cause de la combinaison des défis que doivent relever quotidiennement les Canadiens du Nord, découlant du froid extrême et de la réalité matérielle unique du pergélisol, de la glace marine et de l’isolement
des collectivités[2].

ENCADRÉ 1 : Les intervenants de la TRNEE ont divers points de vue sur les impacts du changement climatique et les questions d’adaptation qui exigent notre attention dans le Nord canadien

Dans le cadre de son Programme stratégique d’adaptation au changement climatique, la TRNEE a commandé une étude sur le rôle des gouvernements en matière d’adaptation, tout particulièrement dans le Nord canadien. Dans ses travaux, l’équipe de recherche a notamment réalisé des entrevues téléphoniques auprès des intervenants du Nord en avril 2007. L’entrevue se composait de questions ouvertes portant sur les différents aspects de l’adaptation au changement climatique. Le tableau ci-dessous présente les résultats cumulatifs des réponses à la question : « Quels sont les principaux impacts du changement climatique qui exigeront des efforts d’adaptation? » Ces résultats ne sont pas statistiquement représentatifs des populations du Nord. Ils donnent une indication de la perception des résidents du Nord sur la question au moment de l’entrevue.

Quels sont les principaux impacts du changement climatique qui exigeront des efforts d’adaptation?

changements touchant la culture changements au mode de vie axé sur la récolte déclin de l’utilisation accrue du potentiel des espèces icônes, notamment l’ours polaire et le caribou, une justification pour contester l’économie axée sur la récolte changements au régime alimentaire et à la sécurité alimentaire menaces pour la santé, y compris la santé mentale disponibilité réduite de l’approvisionnement en eau problèmes en raison du typographe fonte du pergélisol endommageant l’infrastructure dommage aux routes d’hiver dommage à l’infrastructure municipale érosion côtière et ondes de tempête navigation locale et de transit accru dans le passage du Nord-Ouest menaces environnementales et sociales liées à l’augmentation de l’exploitation pétrolifère et gazière la combinaison des facteurs de stress est le « principal » problème

La discussion de haut niveau de la TRNEE (octobre 2008) tenue à l’occasion de son 20e anniversaire était axée sur l’Arctique et le changement climatique (on peut en avoir un résumé sur ce site http://www.nrtee-trnee.ca/fra/media/evenements/autres/20e-anniversaire/climat-en-perspective/climat-en-perspective-table-matieres.php). Les conclusions des discussions de la Table ronde sont les suivantes : Bien que des changements climatiques irréversibles soient déjà évidents dans la région, nous ne connaissons que partiellement les impacts du changement climatique sur le Nord canadien et ce qu’il signifie en matière de politiques pour des questions comme la fonte de la glace marine, la souveraineté, le développement des ressources, les habitants et les collectivités du Nord. La fonte dans l’Arctique a des implications internationales évidentes. Une combinaison de problèmes irrésolus de souveraineté et la promesse de ressources naturelles nouvellement accessibles peut entraîner des conflits territoriaux. Les habitants et les collectivités de l’Arctique canadien doivent participer directement à l’évaluation des risques climatiques ainsi qu’à l’élaboration et l’application de solutions d’adaptation.

Nous avons choisi l’infrastructure matérielle en raison des risques que le changement climatique constitue pour elle; la dégradation du pergélisol, par exemple; en raison des coûts nécessaires pour construire et entretenir l’infrastructure, de son rôle essentiel dans toutes les dimensions de la vie économique et sociale de n’importe quelle collectivité et parce qu’elle est généralement conçue et exploitée sur une durée de vie de plusieurs décennies. D’un point de vue strictement économique, il est logique de s’occuper systématiquement des risques climatiques imminents pour l’infrastructure du Canada. Selon Environnement Canada, « Une infrastructure vieillissante valant plus de 5 billions de dollars pourrait être à risque en raison d’un climat changeant. Au cours des prochaines décennies, des milliards de dollars pourraient être investis dans de nouveaux projets d’infrastructure et ces structures devront être conçues et construites pour résister aux conditions climatiques changeantes »3.

Nous avons mis l’accent sur les codes, les normes et les instruments connexes (CNIC), l’assurance et la gestion des catastrophes comme exemples de mécanismes existants axés sur le risque que le gouvernement pourrait mettre en place pour appuyer l’adaptation au changement climatique. Ce sont des exemples forts de notre intérêt à poursuivre l’inclusion de l’adaptation pour faciliter l’adaptation au changement climatique. Les trois sont utilisés à un degré ou un autre partout au Canada et tous les ordres de gouvernement les connaissent bien. Voici une brève explication de chaque mécanisme axé sur le risque et leur lien avec l’adaptation.

Les CNIC représentent une proportion significative des règles qui s’appliquent à l’infrastructure au Canada. Bien que souvent invisibles aux yeux de public, ils guident toutes les étapes du cycle de vie de l’infrastructure, de la conception à la construction à l’entretien en précisant le rendement du produit final ou les exigences matérielles. Les CNIC comprennent de nombreuses hypothèses et directives relatives aux conditions climatiques et météorologiques (par ex. : température, précipitations, vent), aux événements liés au climat (inondation, cycle gel-dégel, etc.) et aux conditions environnementales auxquelles l’infrastructure doit résister. Par conséquent, la portée de l’intégration des risques liés au climat dans les règles de décision est essentielle.

L’assurance est un mécanisme financier qui appuie la gestion du risque de la société, y compris le risque de perturbation des services provoqué par des dommages liés à la température, aux bâtiments et aux autres genres d’infrastructure. La disponibilité de l’assurance et la capacité de la payer communiquent la nature, l’ampleur et la fréquence du risque. Un climat changeant se répercute sur les risques auxquels les Canadiens et leurs biens matériels et économies sont exposés ainsi que la disponibilité éventuelle, le coût et la nature de l’assurance permettant de couvrir ces risques. Si elle est conçue de manière optimale, l’assurance favorise une culture de réduction du risque.

Protéger ses citoyens et leurs biens de catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme a longtemps été l’un des rôles fondamentaux du gouvernement, un rôle qui justifie des services aussi variés que la défense nationale, l’application des lois, les prévisions météorologiques et la lutte contre les incendies. La gestion des catastrophes comprend des approches pour prévenir les désastres, améliorer la capacité de préparation et d’intervention d’une collectivité lors d’une catastrophe et aider au rétablissement d’une collectivité après une catastrophe. Les liens étroits entre adaptation au changement climatique et gestion des catastrophes deviennent de plus en plus évidents.

1.3 Le Rapport « Franc Nord»

Ce rapport a deux buts. Premièrement, attirer l’attention sur l’adaptation au changement climatique dans le Nord canadien et, par conséquent, souligner l’urgence de s’en occuper. Deuxièmement, il donne des conseils immédiats et à long terme à tous les ordres de gouvernement sur l’adaptation de l’infrastructure nordique — en appliquant des mécanismes connus axés sur le risque — pour qu’elle résiste mieux et soit moins vulnérable au changement climatique. L’ensemble du Canada peut en tirer des leçons.

Structure du rapport

Le reste du rapport respecte la structure suivante :

Le chapitre 2 présente les tendances et conditions qui influent sur les décisions relatives à l’adaptation au changement climatique dans le Nord canadien. Il décrit une région vaste et diversifiée qui subit des changements sans précédent touchant le climat, la gouvernance, l’économie et la société.

Le chapitre 3 donne de l’information sur les défis à relever pour gérer l’infrastructure du Nord canadien et discute de la vulnérabilité de l’infrastructure nordique sur les impacts courants et prévus du changement climatique. Ce chapitre souligne l’importance de relever ce défi dans un contexte de changements économiques et sociaux pour assurer une prestation fiable de services aux habitants du Nord et à ceux qui visitent le Nord canadien.

Le chapitre 4 explore le double rôle des gouvernements en tant que facilitateurs de l’adaptation au changement climatique au Canada et qu’adaptateurs eux-mêmes; de plus, il explique ce que ces rôles signifient pour le Nord canadien. Le chapitre présente aussi une gamme d’instruments et de mécanismes que les gouvernements peuvent utiliser pour appuyer et favoriser la mise en oeuvre de l’adaptation.

Le chapitre 5 évalue le potentiel de trois mécanismes existants axés sur le risque — les CNIC, l’assurance et la gestion des catastrophes — comme moyens d’améliorer la gestion des risques climatiques relativement à l’infrastructure nordique.

Le chapitre 6 présente les conclusions du programme de la TRNEE, y compris des leçons tirées d’autres régions du Canada, et des recommandations aux gouvernements pour améliorer la résistance de l’infrastructure nordique en présence d’un climat changeant.

Processus de recherche

Les processus suivants de recherche et de participation des intervenants forment l’analyse, les conclusions et les recommandations du présent rapport.

1. Recherche sur les trois mécanismes axés sur le risque : La TRNEE a demandé à trois équipes d’étude d’examiner le lien entre les CNIC, l’assurance et la gestion des catastrophes ainsi que l’adaptation de l’infrastructure nordique respectivement. En fonction de la documentation étudiée (documentation scientifique publiée et données non officielles), des connaissances des experts et des processus de consultation, elles ont examiné les pratiques courantes et les cadres de travail institutionnels et analysé les écarts et les options en matière politiques pour les aborder par l’entremise d’études de cas visant une variété de types d’infrastructure.

2. Recherche intégrée : Pour effectuer le travail des trois équipes d’étude, la TRNEE a commandé d’autres études sur la pertinence du programme en général. Cette recherche comprenait l’exploration de l’adaptation au changement climatique et le rôle des gouvernements ainsi qu’une analyse de la responsabilité légale possible en ce qui a trait aux décisions d’adaptation des experts de l’infrastructure.

3. Consultation des intervenants : Un comité consultatif d’experts s’est rencontré plusieurs fois pendant le programme pour orienter les trois équipes d’étude, examiner les conclusions émergentes du programme, relever les thèmes communs et en discuter. Les membres du comité comprenaient des représentants du gouvernement fédéral et des gouvernements territoriaux, des organismes autochtones, des organismes de recherche, des spécialistes en gestion du risque et des représentants de l’industrie. Le comité a donné de précieux conseils aux équipes sur les principaux problèmes et les options en matière politiques; il a permis au programme de la TRNEE d’intégrer le travail des trois équipes d’étude en établissant et en explorant d’importants thèmes interconnectés ou superposés.

La consultation avec les intervenants du Nord faisait partie intégrante de la recherche menée par les trois équipes d’étude. La consultation avec les intervenants se présentait sous plusieurs formes, y compris des groupes de discussion thématique, des entrevues non structurées et des ateliers. Le processus a permis aux équipes d’étude de combler des lacunes, de valider les hypothèses de recherche et de vérifier les résultats continus. Les équipes d’étude de la TRNEE ont tenu des séances de consultation entre octobre 2007 et janvier 2008, la plupart s’étant déroulées dans les collectivités de Nord. Outre les séances de Toronto (Ontario) et d’Edmonton (Alberta), les équipes d’étude ont visité Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest), Gjoa Haven (Nunavut), Inuvik (Territoires du Nord-Ouest) et Whitehorse (Yukon). La recherche englobe des contributions de plus de 70 intervenants du Nord, y compris les points de vue d’intervenants, de spécialistes en
infrastructure, d’entreprises et d’organismes de recherche. Voir l’annexe 7.5 pour obtenir une liste complète des séances des intervenants et des participants.

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Notes

2 Définition du pergélisol : des roches, sédiments et des matières organiques qui restent gelés pendant au moins deux années consécutives.

3 Environment Canada, EnviroZine, numéro 87, 8 décembre 2008 http://www.ec.gc.ca/EnviroZine/default.asp?lang=Fr&n=3D5D530C-1 consulté le 13 avril 2009.